标题
上海打响“医保支持医药创新”第一枪，
全国会否跟进？
来源
《经济观察报》
作者
梁嘉琳
健康中国研究中心理事
“健康国策2050”创办人
中国人口学会人口健康战略传播
专委会召集人
导语
7月30日，由上海市医保局牵头，七部门联合印发了《上海市进一步完善多元支付机制，支持创新药械发展的若干措施》。近期，在医药产业的政策面总体利空的情况下，让人意想不到的是，上海市成为首个动用医保政策支持医药创新的省份；更意想不到的是，这次不是党委政府要求，而是医保局主动作为。
上海支持医药创新：
真金白银的政策“组合拳”
上述文件直面医药企业的长期痛点，也尽可能满足其合理诉求。
- 比如：许多医药企业担心集中带量采购“一刀切”大幅砍价，或者不属于集采产品也难逃行政化定价，于是，上海市规定非集采药械“由企业和医疗机构自主议价”。
- 又比如：许多历经大幅降价进入国家医保目录的药品，如果出现进院难、处方难，将给企业带来“降价难放量”的亏本局面，于是，上海市规定“开通创新药挂网‘绿色通道’”“医院不得以用药目录数量、‘药/耗占比’等原因限制创新药械入院”。
- 再比如：许多地方的医药企业抱怨医保支付方式改革（如：医保按疾病诊断相关分组付费，即DRGs）限制公立医院使用创新药械，于是，上海市规定，“对谈判纳入国家医保目录的创新药前三年实行单列预算，不纳入当年医院医保总额预算”，相当于为上市初期的创新药豁免医保总额限制，给创新药企业扩大市场的喘息之机。
其实，早在本政策出台之前，上海市医保局局长夏科家、副局长曹俊山就先后在健康长三角峰会、上海进口博览会等不同场合为“医保政策支持医药创新”吹风、预热。不同于其他地区仅出台畅通“医保-药企”沟通渠道等程序性措施，上海政策之所以得到医药界的热烈响应，在于给出了实质性的政策“组合拳”，特别是用当地医保基金的“真金白银”向创新药械倾斜，并在临床合理用药、医保总额控制等为合理使用的创新药械“网开一面”。
为何上海“吃第一只螃蟹”？笔者认为，
- 首先，上海是我国的经济中心，医保基金结余量大，更有殷实家底用来支持医药创新；
- 其次，上海也是大部分内资、外资创新药企业的中国总部所在地，更有动力为本地创新药产业增强造血功能，以期换来更多的产值和利税。
面临“横向”“纵向”不公环境
支持医药创新光靠上海，远远不够！
然而，创新药械产业对上海的诉求却是全国性的，换句话说，提振创新药产业，光靠上海一市，支持力度远远不够！当前，本土创新药械产业面临双重压力，众所周知，新冠疫情大流行和平息之后，我国经济下行压力持续加大，受此影响，创新药企业的融资环境持续恶化，公开数据显示，2022年，国内创新药一级市场融资总金额67亿美元，同比下降55%；海外融资总金额223亿美元，同比下降38%。
更要紧的是，在宏观经济环境下，更为拮据的地方财政状况，以及为迎接人口老龄化而更为保守的医保政策，也倒逼“控费”仍为未来支付政策的主轴。有基于此，既然无法在筹资端有效“开源”，创新药械只能从既有的支付盘子里拿到更多的配额，说白了，就是跟仿制药、中成药“抢蛋糕”。既然目标是“抢蛋糕”，创新药械产业就需要医保部门、卫生部门为其扫清障碍。
对创新药械的扶持，不仅是锦上添花式的政绩亮点，更是雪中送炭式的政策伦理。纵观百年医药创新史，我国创新药企业面临着不公平的竞争环境：
从纵向不公平来说，二战结束后，老牌西方制药企业开展新药研发期间，欧美国家尚未或刚刚建立社会保障制度；2000年左右，新一轮生物技术产业开展新药研发期间，欧美各国（除英国等少数国家外）普遍处于较为宽松的药价监管环境。相比之下，我国创新药产业的蓬发始于2015年药品审评审批制度改革，2018~2020年，大部分1.1类新药上市之初，就面临国家医保药品“灵魂砍价”，难以享受到社保（医保）机构营造的宽松的制度红利期。
从横向不公平来说，我国创新药企业在“降本增效”方面面临更有限的选项。
- 海外市场开拓较晚于外资药企，无法在发达国家（地区）实现更高创新溢价，导致研发成本难以在不同国家（地区）的分摊，更难收回研发成本；
- 外资药企在研与在售产品管线丰富，可以容许单品种以（接近）成本价售卖，并通过其他高利润（如：非医保、非公立医院）品种维持总体利润的高水平，但我国创新药企业多为单品种，无法实现这一“调剂余缺”功能；
- 创新药研发生产能力同发达国家（地区）相比存在代差/级差，难以实现规模化条件下的低成本高质量生产，更多依赖人力成本与资源成本等优势，近期，随着外资企业实现在华的本土化生产/研发，这一成本优势逐渐消失。
药审改革开启“黄金五年”
医保改革也可重振医药创新
令人振奋的是，支持生物医药产业成为当下中央政策的重点之一。
- 5月12日，习近平总书记在石家庄市考察生物医药产业发展情况时指出，生物医药产业是关系国计民生和国家安全的战略性新兴产业。把生物医药产业发展的命脉牢牢掌握在我们自己手中。
- 7月21日，中共中央就当前经济形势和下半年经济工作，听取各民主党派中央等方面意见和建议，农工党中央主席何维就加速发展生物医药产业提出意见和建议。
笔者呼吁，在中央大政方针之下，各地区、各部门应当把握好政策尺度，既避免过度干预市场引发产业泡沫过大，又避免政策“隔靴搔痒”“撒胡椒面”而无助于扭转产业疲软态势。
- 在职能定位方面，各级医保局一定要转变观念，不能拘泥于“民生部门”定位而认为支持医药创新与己无关，更不能受一时一地的“控费”导向而误伤高价值的创新药械。既然医保基金是中国创新药械产业的单一最大买单方，而在工信、科技、药监等部门出台一系列医药创新扶持措施之后，在有关科研力量、产业力量、金融力量投入到创新药械产业之后，作为主管部门的各级医保局，“破解医药创新价值实现最后一公里”的责任就显得责无旁贷。坦白讲，上海市打响支持医药创新“第一枪”，势必将为全国其他地区乃至国家医保局出台支持医药创新政策，提供了更多的底气和驱动力。
- 在政策周期方面，当前市场普遍认为，当前处于创新药行业的下行期。特别是近期国家卫健委、中纪委、国家医保局频繁发布医疗/医药反腐、打击欺诈骗保等专项整治行动，A股医药板块已多日普遍下跌。一般而言，产业政策应当采取“逆周期”调节，全面深化改革也要秉持“先立后破”原则。通过专项整治挤出药品流通环节水分、净化市场/医院行为固然十分重要，同时，也要有对等乃至更大力度的扶持政策，确保创新药研发不熄火、创新药投资不跑路。如同2015年原食药监总局启动药品器械审评审批改革，开启中国医药创新的“黄金五年”。今年，国家医保局完全可以联合国家卫健委、国家工信部、国家金融监管局（原中国银保监会）等部门，围绕临床用药、产业配套、多层次支付等重点领域，出台一揽子支持医药创新的措施，掀起新一轮医药创新的浪潮。
- 在治理工具方面，传统观念认为，医保局支持医药创新只能“给钱”。其实，医保局作为创新药械的最大单一战略购买方、多层次保障体系的牵头方、公立医院的强势支付管理方，可以提供的治理工具远不止于“给钱”。比如，上海本次文件提出“给数据”的思路，即：由市医保局牵头，“规范探索医疗保障信息平台与商业健康保险平台开展符合规定的信息共享”“符合条件的商业保险公司可在合规、安全基础上依法利用医疗、医保大数据开展测算，开发适销对路的产品”，这两点都有助于商业健康保险发展壮大，为医保基金分担创新药械的支付压力。再比如，上海本次文件还提出“给政策”的思路，即：“优化新项目试行期内医疗机构自主定价机制”“稳步扩大本市医疗服务项目和医用耗材医保支付范围，优先覆盖创新药械”，这两点都有助于鼓励医疗机构加快应用创新药械。因此，各地可以借鉴上海经验，在确保医保资金安全、数据安全、政策稳定性的基础上，综合调度各类政策工具用于支持医药创新。
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